国产片票房冠军《泰囧》获得了12.7亿元的票房，除了院线分账之外，其中5%的票房（6350 万元）流入了国家电影事业发展专项资金中。 （CFP/图）

每当你购买了一张电影票，其中5%的票价就会流入一只鲜为人知的政府性基金中。这笔钱有多少？20年累计约30亿元。如此庞大体量的政府性基金，不仅无限期存在，还难以看到谁在管理，资金去向何方。

2013年4月初，财政部公布了《2012年全国政府性基金项目目录》，已征缴逾20年的“国家电影事业发展专项资金”（简称电影专资）依然在列，“征收期限”一栏，也依然空缺。

在这份截至2012年末的统计目录中，包括了经国务院或财政部批准向社会征收的30个全国政府性基金项目。所谓政府性基金，是指税收之外，政府为支持某项事业发展，面向社会征收的具有专项用途的资金。

电影专资诞生于1991年政府财政困难的时期，征收每张电影票的5%票价，用于支持仍处于计划经济状态的“国家电影事业发展”。

但时至今日，“国家电影事业”已经走出惨淡经营的困境，变成了有利可图、民资蜂拥而入的淘金之地。2012年，中国已取代日本成为全球第二大电影消费市场。一年200亿票房收入的时代即将到来。

随着票房收入的猛涨，电影专资也在同步膨胀，2012年收入已破8亿元。但电影专资为何而设、由谁管理、又如何使用，长期以来，不仅公众一头雾水，诸多电影行业人士也知之甚少。

在“电影事业”已经变成“电影产业”、政府财政实力逐步增强、政府性基金逐年清减的背景下，电影专资已遭到“不合时宜”的诟病。

行业自救的产物

电影专资在1991年由国家物价局、广电部、国家工商局、财政部和国家税务局联合发文设立，在给予电影票价一定上浮空间的同时，从每张电影票收入里提取5分钱，用于补贴电影制作和放映等方面。

据当时从事电影专资工作的广电系统官员林远介绍，当时设立电影专资有两重背景：一是当时中国电影经济处于窘境——1980年代后期，在电视普及、物价上涨等因素的冲击下，电影行业陷入大面积亏损的状态；二是全国经济形势不好，财政也比较困难，无力扶持，便采取设立电影专资的方式，进行“行业自救”。

首任电影资金办主任李谆1992年接受《电影通讯》专访时透露，1990年，在时任中央政治局常委李瑞环的支持下，一份由中宣部和广电部起草的关于解决电影经济困难问题的报告，被递送给了“党中央和国务院”，后上述政策获批。

按照林远的回忆，电影票价放开之前，一张电影票价格是2毛5，放开之后，全国平均票价大约3毛6。也就是说，增收的约1毛钱里，电影专资和电影院各享一半收益。电影专资设立当年，便实现收入2200万元。

至1996年，随着物价的大幅上涨，一张电影票的价格已涨到了“五六块”，于是广电部和财政部又发文，把征缴额度从“5分钱”，提高至电影票价的5%，此后电影专资的征缴，一直按照这个口径执行。

1991年电影专资设立之初，便通过广电部和财政部联合下发的《国家电影事业发展专项资金使用和管理暂行办法》明确，收缴款项60%由国家电影事业发展专项资金管理委员会统筹使用，40%回拨给各省级管委会使用，这一分配原则执行至今。

至于具体使用方向，该暂行办法规定60%部分主要用于资助电影拍摄，而40%部分主要用于地方电影院的补贴。

资助范畴的影片，主要圈定在“表现党、国家、军队重大历史事件，或以党、政府和军队领导人业绩为主要内容的重大历史故事片；鸦片战争以来，尤其是中国共产党成立以来的革命斗争为题材的重点历史故事片；反映新中国成立后社会主义革命、建设和改革为题材的重点故事片；以及一些儿童片、纪录片、科教片和少数民族电影译制”等。

广电总局下属的电影资金办主任姜涛曾在接受媒体采访时称，“电影资金办成立初期曾连续8年资助拍摄了包括《离开雷锋的日子》、《大转折》等202部电影，累计资助金额近8715万元”。

“早期，电影专资还可以给困难的电影企业提供借款，现在不准了。”林远表示。

回溯历史不难发现，在漫长的1990年代，电影专资比现在尺度更大的支持，并没有让仍处于计划经济状态的电影行业脱离困顿——商业资本对这个大面积亏损的领域望而却步，电影行业依靠各种类型的政府资助维系生存，全国电影票房不断下滑。

公开资料显示，1995至2002年间，中国电影每年票房大都没过10亿元，在当时，很多电影院都改成了“舞厅”。影视学者尹鸿在《2002-2003中国电影产业改革备忘》里也写道，中国电影公司2002年自拍电影的平均制作成本大约才两百多万元，甚至低于中国1995年的平均水准50%。在1997-1998年度，国产电影产量只有四十多部。

直到2002年市场化改革启动之后，中国电影行业才渐渐起死回生。

从中央到地方的管委会，出台过各种各样的电影院补贴政策，有的是长期的，有的是一次性的。 （东方IC/图）

从“死缓”到“无限期”

1990年代，由于国家财政困难，从中央到地方，各政府部门设立了林林总总类似电影专资这样的政府性基金，“用来应付大规模的基础设施投资建设需求和财政开支缺口。”中央财经大学财政学系主任曾康华表示。

但是，游离于公共财政预算外的政府资金收支，也带来诸如“乱收费”和资金监管不力等弊病。1990年代末，国务院开始要求中央和地方“清理整顿”政府性基金，2002年财政部更是下文一次性取消了277项政府性基金。

电影专资虽然在2002年得以保留，但却被打入“死缓”之列，财政部的文件里，给出了它的执行期限——2005年底。

等到2005年时，电影专资和其他16项原计划执行到“2005年底”的政府性基金，因“情况比较复杂、一些问题尚需进一步研究”，执行期限被财政部延缓至2006年底。

在广电系统从事电影专资工作的林远记得的“故事”却是：在2006年财政部和中宣部发布《关于进一步支持文化事业发展的若干经济政策》，提到继续执行电影专资政策。随后财政部、广电总局发布了新的《国家电影事业发展专项资金管理办法》，和过去相比，主要的进步是，财政部对电影专资的收支有了更严格的控制。

总之，管理办法实施后，至2013年4月最新发布的《2012年全国政府性基金项目目录》，再无任何文件提及电影专资的“执行期限”。

这番逆转在曾康华看来并不意外。他说，在清理整顿政府性基金过程中，对应的地方政府或部门往往通过向上陈情基金存在的必要性、让原有政府性基金改头换面等博弈方式对其进行维护。

但停止收取电影专资的声音也从未停息。

近些年最大的一场风波，是著名导演冯小刚(微博)在2011年全国政协召开的一次关于深化文化体制改革专题协商会上的“炮轰”。他在发言中指出，这项收费加重了电影行业企业的负担，应减免企业缴纳，改由财政补贴。

电影行业企业的收入主要来自票房分账，一部电影的票房收入，先扣除了5%的电影专资缴费和3.3%的营业税后，剩余收入才能由电影制片方、发行方、院线和电影院四方分配。

这5%的缴费，既可以理解为消费者埋单，也可以理解为是电影企业分担。

冯小刚以其所在的电影制片公司华谊兄弟2010年的营收情况折算，当年由其间接承担的电影专资为4000万元，而当年该公司净利润不过8000万元。

在电影主管部门内部，亦有个人观点认为电影专资早已完成了“历史使命”。“从电影专资的名称里‘电影事业’就可以看出，这是一个电影计划经济阶段的产物，现在我们的用词早已更新为‘电影产业’。”某省广电局电影处负责人张影说。

“很少有行业是这种费比税还高的格局。”张影提到，开会与税务部门谈及电影行业税负减免政策时，对方会说，“那你们先把费清理了，再考虑免税的问题”。

浙江大学财政系主任朱柏铭，则在论文中从另一角度阐述了应当取消电影专资的理由——电影事业发展本属“公共财政应当承担支出责任的领域，不该单独征收，所需经费由财政部门划拨”。

财政部财政科学研究所副所长刘尚希则对南方周末记者表示，政府性基金区别于税收的一个重要方面，就是要有明确的期限。如果是无限期的事情，就该通过立法，纳入税收范畴。

不过，2013年初电影资金办主任姜涛在接受媒体采访时说，电影专资何时取消“还不好说”，“它的存在，对本土电影有很大积极作用，一旦取消，进口片肯定是最大获益者”。

“这是一个国家大政方针，通过电影专资政策，我们可以从外商在中国电影市场里拿走的票房里，每年抠回上亿元用于扶持国内电影产业发展。”一位广电系统知情人士向南方周末记者如此解释。

据电影资金办副主任李东介绍，上届政府已经明确的是，至少执行至“十二五”结束，即2015年。至于在那之后电影专资是否会取消，国务院将来会有定夺。

李东还提到，正在由国务院法制办公开征求意见的《电影产业促进法》，也已写入了“设立电影专资”。公开资料显示，《电影产业促进法》系由广电总局起草，但各条款争议重重，目前还未上全国人大常委会审议。

此外，一位广电系统知情人士透露，正在修订中的电影专资新的“管理细则”，正筹划把收缴面扩大，从1991年设立时提出的县和县以上城市电影院，扩展到乡镇电影院这一层面。

南方周末记者按照电影资金办和财政部过往发布的数据计算，1991年至2012年间，电影专资已经收缴约30亿元。2013年的相关预算数据显示，2013年预计还会有超过8亿元收入进账。

广电总局电影资金办在20周年庆典活动现场发布的数据。 （何籽/图）

资料来源：广电总局电影资金办20周年庆典活动及其新闻发布会透露的信息。 （李伯根/图）

收与返的游戏

每年收缴的电影专资，用于何处？

设立之初，规定是60%部分主要用于资助电影拍摄，而40%部分主要用于地方电影院的补贴。不过2002年以后，电影专资就不再用于补贴电影制作。林远说，原因在于，当时一方面电影体制改革之后，电影制作所获社会投资增加，另一方面，由于国家财力的提高，另外拨款设立了电影精品专项资金，用于资助“主旋律电影”的拍摄。

也就是说，电影专资设立时的两大主要用途之一，已被财政资金替代。

但电影专资并没有因此调低征缴比例，而是就此调整为，不论是中央的60%部分，还是地方40%部分，主要都用于对电影院的补贴。

此后十年里，从中央到地方的管委会，出台过各种各样的电影院补贴政策，有的是长期的，有的是一次性的，主要包括对新建电影院的补贴、对电影院技术改造的补贴、对电影院放映国产电影的补贴等。

其中，开销最大的是对新建电影院的三年电影专资“先缴后返”补贴政策，即新建电影院前三年的电影专资，先行层层上缴至国库，并按照比例由中央和地方管委会分配使用，电影院再提出返还申请报告，中央和地方管委会审批后，再按其他缴纳资金配比，按程序层层下发返还给电影院。

由于近些年里电影院增长迅猛，按照电影资金办公布的数据，这项开支占据了电影专资近半数开支。换言之，这些年，电影专资系统在所干的事情里，有一半是先收钱，再原封不动退回去。

对这个做法，一位院线人士不解地问，先上缴，再退还，为什么不能直接免收？张影对这个问题的理解是，“因为政策就是这样。你得先交，交完了以后，我们体现一个政策，再退给你，如果说我说先免掉你的，你就没感觉了。”

而南方周末记者对各地电影院采访所得反馈是，有的地方是按照上述规定执行，但也有来自四川、河北的电影院负责人反馈说，前三年获得了免缴的待遇。但南方周末记者以业务咨询的名义致电当地专资办时，得到的反馈是没有免缴政策。

不过，这些返还，有时候也不一定能全部执行到位。香港导演吴思远(微博)曾公开表示，据他所知，有地方管委会在执行返还政策时，存在“扣押不发、无理由截留20%款项”的行为。

电影院改造补贴方面，据南方周末记者了解，尽管各地都会制定一些执行政策，但事实上省级管委会拥有很大的裁量权。“什么算是电影院改造？技术升级是，外墙粉刷也可以算是。”张影说。

南方周末记者了解到的一个改造个案是，一家国有电影院，按政策可获得补贴不足百万元，但基于对其财力不济和改造成本巨大的考虑，它最终获得了150万元的补贴。

据南方周末记者了解，行业里的一个共识是，尽管政策上不会设置区别对待，但在一些省份的执行过程中，这类电影专资的补贴往往会倾斜于国有电影院。

而对于国产电影放映的补贴，则主要通过对电影院票房收入里国产电影所占比例的考核，再以奖励或返还一定比例电影专资的方式给予补贴。

电影行业里最臭名昭著的潜规则——“偷票房”，很大程度就是冲着这种补贴政策。在很多地方，电影院为了获取这类补贴，在放映一些进口大片时，售票系统会打出某部国产电影的电影票。

值得注意的是，电影院除了可以获得来自电影专资的补贴，随着地方财力的雄厚，作为对文化产业投入的一部分，很多省份近几年陆续建立了地方财政对电影院的补贴制度。

一定程度上，地方财政和电影专资的补贴，已经出现了功能上的重复，很多地方甚至是把电影专资和地方财政的电影院补贴资金打包发放。

接近广电总局电影局的一位人士透露，电影局领导认为过去十年电影行业蓬勃、票房大增的局面，电影专资的上述补贴政策，起到了“导向”作用。但查阅电影行业的各种学界论述，无一例外是归功于2002年开始的电影行业市场化改革。

不过，到了2012年年底，电影专资又调转木仓头，发布新的政策，开始补贴电影制作——对于3D、IMAX格式的国产影片，票房收入5000万以上的，可按照票房数量的档次，获得最高至1000万元的奖励。

南方周末记者查阅了一些其他国家和地区的电影制作补贴政策，罕有这种以商业大片为政府补贴对象的方式。

制片人戢二卫对南方周末记者表示，从政策内容来看，补贴倾向的是大制作、大预算的商业片，而在电影行业里，这种电影往往是最不缺钱的。

乐正传媒研发咨询总监彭侃指出，符合要求的电影，往往投资规模上亿。国内有此实力的电影制片公司，只有冯小刚所在的华谊兄弟等少数几家行业龙头公司。

电影资金办主任姜涛在政策发布之初也对媒体透露，这个政策的出台，和2011年冯小刚那次炮轰电影专资有关，在那之后电影资金办向财政部提议鼓励票房成绩好的电影，便有了现在的政策。

政策实施几个月来，华谊兄弟成为这项补贴的最大赢家，其2012年制作的《画皮2》、《太极1：从零开始》、《太极2：英雄崛起》以及冯小刚执导的《1942》，乃至2013年大卖的《西游·降魔篇》等电影，均为这项政策的受益者，可获补贴金额已超过2000万元。

对于行业里的非议，电影资金办副主任李东解释，国内电影制作成本时常水分很大，如直接补贴很难评估金额，所以采取补贴放映国产电影的方式来予以间接补贴，而新技术电影，至少在技术转换层面有相对清晰的成本测算方式。

看不见的“管委会”，查不到的电影专资

按照现行政策——财政部、广电总局2006年发布的《国家电影事业发展专项资金管理办法》，电影专资的征缴和使用，是由一个名为“中央电影专项资金管理委员会”（简称国家管委会）的组织来统筹，各省设有省级管委会，具体执行征缴和使用工作。

上述管理办法称，国家管委会是由广电总局、财政部组成，省级管委会则是由地方的电影行政主管部门和财政部门组成。

从一些以国家和地方管委会过往发布的文件末尾“抄送”范围可推知，该委员会设有名誉主任、主任、副主任、常务副主任和委员等职位。

不过，在对应部门网站上，从未公布过国家管委会的人员组成等基本信息，也没有任何人员的简历里提到其担任该委员会的任何职务。

即便在公开报道中，除了偶见广电总局下辖的司级单位电影事业管理局的局长和电影资金办主任，偶以国家管委会主任和常务副主任的身份出席过活动外，没有任何该委员会其他“委员”的记载。

同样，各省级管委会的组成人员等信息，在对应政府网站上，罕有记录，亦难觅于公开报道。

南方周末记者咨询了一些和电影专资有业务关系的电影行业人士，均未能得到答案，大多回复说“听说管委会由一群领导组成”。

“之所以国家管委会的人员组成情况没有出现在广电总局信息公开范畴，是因为它并不隶属于广电总局，而是财政部委托广电总局管理。”国家管委会下属的电影资金办副主任李东解释说。不过，南方周末记者在财政部网站上，也没有找到关于国家管委会的任何信息。

据李东介绍，国家管委会由广电总局副局长和财政部副部长担任名誉主任，主任由电影局局长担任，副主任由财政部教科文司副司长担任，此外还有两个部委相关职能部门五位处级以上官员出任委员，并无政府外部的业内人士参与。

“省级管委会则是参照国家管委会架构，是由省级相关部门官员组成，通常近10个人。”一位地方电影管理部门的处级官员解释说，“这就是一个类似‘领导小组’那样的虚的组织，常设，但不独立存在。”

按照管理办法，电影专资的日常工作则是由两级管委会下设的“办公室”负责。

国家管委会不隶属于广电总局，但广电总局网站上，却有一个对国家管委会的下设办公室（简称电影资金办）两百来字的简介页面，称该办公室是广电总局34个直属事业单位之一。

“它现在是一个副司级事业单位，正在争取提升为司级。”一位地方电影管理部门官员透露。

但是到了地方，这个办公室却不像管委会那样，和中央一脉相承，而是有着多样化的存在方式。

南方周末记者咨询了近二十个省份的电影主管部门，所收集到的情况是：因为“编制申请不下来”等原因，大多省份并没有专设的“办公室”。电影专资工作由省广电部门的电影管理处公务员兼职，其中部分省份雇有自嘲为“临时工”的外聘人员，只有极少数省份有和中央“电影资金办”一样的独立“事业编制”。

至于隶属“办公室”的人员有多少，各省的反馈同样差异巨大，有的地方反馈说几个人，有的则称有几十个。按照管理办法，两级管委会下设的“办公室”经费，是从收缴的电影专资中提取，由财政拨付。

也就是说，在过去二十多年里，一个身份并不透明的中央和省份两级“管委会”，统领着形态各异、或虚或实的“办公室”，在税收范畴之外，每年向全国电影院征缴其5%的票房收入，并决定着如何用这些收入，来支持“电影事业发展”。

除了管理者不公开之外，各类补贴资金的最终去向，至今也没有一个公开透明的渠道可资查询。甚至是中央和地方历次补贴政策详情，也没有哪个政府网站可以完整获取。

这些年，只是电影资金办偶尔会在新闻活动中介绍中央60%部分的大致去向类别，省级管委会支配的40%部分，各省从未披露去向，而南方周末记者致电各省级电影管理部门所得的说法，则是“按惯例不公开”、“我们只对上级公开”等。

事实上，南方周末记者查询了执行同类政策的法国相关政府网站后得知，对资金使用的公开透明，同样也是国际的通行做法。

尽管电影资金办多次对外强调，电影专资是“收支两条线”、全额纳入财政管理，但不透明无疑意味着寻租空间。一家电影院投资者就对南方周末记者透露，通过该省广电局副局长“打了招呼”之后，获得了一些免缴优待。

电影资金办副主任李东回应称，“上述内容并非不可公开，只是因为电影资金办一直没有网站，故而没有公开渠道，但相关方案已形成，预计年内就会上线，中央和地方政策信息、全国影院信息和补贴名单等，都会发布。”

其实，在2011年冯小刚的炮轰之后，外界就曾呼吁过电影专资的公开透明，当时的新闻也称已在“规划中”。

在缺乏公开监督的情况下，对电影专资最主要的外部监督，来自审计部门。据南方周末记者不完全查证，近些年电影专资多次被同级审计部门“点名”：

2004年，国家电影资金办超范围列支电影专资1364万元，用于电影院发行贷款贴息等。

2005年，四川省文化厅未将中央返还的电影专资547.4万元及时缴存财政专户。

2005年，国家电影资金办在规定的支出范围外使用电影专资4437万元，此外这项资金大量结余影响资金效益的发挥。

2011年，北京广电局未将上级部门返还的电影专资编入本单位预、决算，而是单独核算，专户存放。

2011年，云南电影专资管委会其他应收科目和其他应付科目，存在总计上百万长期挂账。

（应被访者要求，林远、张影为化名）

链接

各国电影工业扶持政策

★法国

法国主要的电影扶持政策是由法国国家电影中心（CNC）完成，CNC直属于法国文化部，其职能就是管理法国政府用于视听节目和电影工业的扶助金，资金来自国家预算、电影院座位的特别附加税、私立电视频道的收入税和公立电视台收入的提成。CNC下设的各种基金、补贴和预付金就有16种之多，其中包括计划扶助金、剧本创作补贴、纪录片扶助金、处女作扶助金、短片扶助金等，是欧洲对电影生产介入最多的政府机构。每年法国有70%的影片可以直接受益于CNC，尤其是一些艺术电影。

★韩国

韩国电影振兴委员会（KOFIC）隶属韩国文化观光部。它通过对电影振兴金库的统筹管理，以提升韩国电影质量为目的，谋求韩国电影产业的发展，其主要资金来源含电影票税收及政府预算，每年约有4200万美金的预算。KOFIC下设秘书处、首尔综合影城和韩国电影学院3个主要单位，其下再分成9个委员会，主要执掌有政策拟定、提振产业、辅导金审核执行、人才培育、教育研究和国内外行销推广等业务。

★英国

英国电影基金办已经退出历史舞台。英国电影的扶持工作主要由两个国家扶持的行会性质的机构团体负责：British Screen和英国电影学会（BFI）。British Screen资金来源主要是政府补贴，此外还来自该机构自己的商业收入及制片公司偿还债务的利息等，主要向符合条件的影片进行直接投资，以及对电影制作的某个具体环节进行资助，如剧本扶助金、拍摄扶助金和后期扶助金等。BFI则侧重扶持和推广英国电影的艺术成就，BFI每年会在申请者中选出最有文化价值的影片（每年不会超过5部），以借贷的方式发放扶持金。

★美国

一些美国学者提出，美国国会应该制定美国统一的电影资助政策，但是，这个建议被认为违反美国宪法精神，因此美国没有全国统一的电影产业扶持政策，而是由州政府根据当地电影经济的发展需要，实施电影产业扶持政策。